Instrumentos regulatorios para una economía de bajo carbono
Instrumentos regulatorios para una economía de bajo carbono: ¿Qué tipo de instrumentos son más útiles para enfrentar el cambio climático?
Por Soledad Aguilar, Directora de la Especialización en Derecho y Economía del Cambio Climático de FLACSO Argentina, y Jorgelina Salvo**, alumna de la misma.
La administración pública tiene a su disposición un conjunto de instrumentos de política ambiental a través de los cuales fomentar la mitigación y adaptación al cambio climático: desde normas de ordenamiento ambiental, estándares y etiquetados ecológicos, hasta impuestos, subsidios o bonos por desempeño. Cada instrumento presenta ventajas y desventajas, por lo que al regular el cambio climático, la clave es determinar bajo qué condiciones cada uno resulta adecuado en línea con los objetivos de política buscados.
En principio, los instrumentos se dividen en dos grandes grupos: aquellos obligatorios –que incluyen instrumentos regulatorios o de “comando y control” e instrumentos de mercado-, y los instrumentos voluntarios.
Instrumentos de comando y control.
Los instrumentos “de comando y control” se imponen por medio de normas obligatorias (leyes, decretos o reglamentaciones) a través de las cuales se fija un nivel uniforme o estándar de cumplimiento. Tal nivel o estándar refleja preferencias sociales con respecto a la calidad ambiental y al uso de los recursos naturales y ambientales; en este caso el regulador define quién debe cumplir con la reglamentación (entidades responsables) y cuál será la actividad, o el nivel de emisiones, permitido o prohibido (estándar).
Este tipo de instrumento otorga un alto grado de previsibilidad acerca del logro del objetivo ambiental buscado porque establece un límite concreto y obligatorio, pero para ser efectivo requiere una agencia de implementación con capacidad de realizar controles adecuados. Este tipo de normas permiten al regulador prever cuántos recursos gastará para alcanzar los objetivos ambientales (a diferencia de subsidios, por ejemplo, dónde es difícil prever cuántas personas harán uso del subsidio o preferencia y cuál será el costo final para el regulador).
Su principal desventaja es que tratan de igual forma a sujetos que se encuentran en condiciones de partida diferentes (a unos les cuesta mucho más que a otros reducir emisiones). En este tipo de instrumentos el regulador generalmente no puede calcular el óptimo social, ya que éste variará a lo largo del tiempo, por lo que las normas obligatorias tienden a ser bastante inflexibles ante cambios en la coyuntura, o la aparición de nuevas tecnologías o de nueva información científica. Para evitar tal inflexibilidad, es posible prever una revisión regular o un mecanismo permanente de retroalimentación y actualización. En términos institucionales, imponer normas obligatorias requiere tener capacidad de monitoreo, fiscalización y control, incluyendo tanto las capacidades del regulador (por ejemplo, la agencia ambiental provincial o municipal), como las del poder judicial. Los tipos más usuales de este tipo de instrumento son las prohibiciones y permisos (permisos de desmonte, normativas que regulan el tránsito urbano, códigos de edificación y normas de ordenamiento ambiental), los estándares, que pueden ser: tecnológicos (uso de determinados materiales o motores); de performance (emisiones por km, o emisiones por MW); y de calidad (contenido de carbono en gasolina)) y el etiquetado obligatorio (eco-etiquetas, información obligatoria en electrodomésticos).
Instrumentos económicos
Los instrumentos económicos o de mercado, por su parte, usan las fuerzas del mercado para integrar las decisiones económicas y ambientales. La característica principal de estos instrumentos es que permite a la entidad regulada y a la economía en general decidir si realizar o no la actividad regulada, afectando de modo indirecto el logro del objetivo ambiental, mediante la influencia de las fuerzas del mercado sobre las actividades productivas.
Se estima así que el logro del objetivo ambiental conlleva un menor costo agregado para la economía, y se realiza una asignación más eficiente de los recursos destinados a cumplir con la regulación ambiental. Ello porque las entidades con mayores costos de abatimiento, en vez de reducir sus emisiones, optarán por pagar la tasa o comprar a otras entidades con costos de abatimiento menores. A diferencia de las medidas de comando y control, en el caso de instrumentos de mercado, los efectos sobre la calidad ambiental no son totalmente predecibles, pues cada empresa puede decidir si cambiar tecnologías para emitir menos o pagar, por ejemplo, un impuesto al carbono. En diferentes grados, incorporan los principios de “el contaminador paga” y “el usuario paga”; y al trabajar sobre los precios, introducen mayor flexibilidad, eficiencia y costo-efectividad a las medidas de control de la contaminación. No obstante, dependiendo de su diseño, también requieren mecanismos y capacidades para implementar y fiscalizar por parte de la agencia reguladora. Algunos ejemplos de instrumentos económicos son los impuestos y tasas al carbono, los subsidios a las energías limpias, la creación de mercados de carbono, los seguros por riesgo climático, los sistemas de depósitos y reembolso, los bonos de desempeño, los créditos a tasas subsidiadas y garantías para inversiones en energías limpias, entre otros.
Instrumentos voluntarios
Hay dos tipos típicos de instrumentos voluntarios: los instrumentos de información al consumidor, y los acuerdos negociados entre gobiernos y sectores productivos.
Los programas voluntarios de información al consumidor consisten en la generación y difusión de información oficial sobre el desempeño ambiental de empresas, huella de carbono o fuentes de emisión individuales. Las empresas generalmente deciden implementarlos sobre la base de programas de transparencia o incentivos reputacionales en virtud de sus estrategias de responsabilidad social empresaria, aunque en algunos casos conllevan la posibilidad de identificar puntos críticos – por ejemplo de uso excesivo de energía eléctrica – y hacer más eficientes los sistemas de producción.
En general, muestran un alto grado de eficiencia y costo-efectividad, ya que al ser voluntarios, los agentes –racionales- se adhieren luego de evaluar costos y beneficios de la medida. Pero no resultan eficaces cuando los objetivos ambientales son ambiciosos, ya que difícilmente alcancen reducciones considerables de emisiones en sectores críticos – por ejemplo, aquellos con altos costos de abatimiento. Son generalmente flexibles y no presentan problemas en términos de equidad. Los programas voluntarios pueden tomar diversas formas: por ejemplo, etiquetas voluntarias, estrategias de bajo carbono en empresas, o campañas de difusión.
Los acuerdos con sectores, por otro lado, son programas voluntarios que en muchos casos preceden normas más estrictas y tienden a lograr una introducción gradual de normativas ambientales en sectores sensibles. En estos casos, el regulador (agencia gubernamental) utiliza su poder de coerción para lograr acuerdos con sectores productivos específicos, en el cuál el sector se compromete a lograr un objetivo ambiental en un determinado lapso de tiempo de modo voluntario, como modo de evitar o retrasar la introducción de normas obligatorias más estrictas.
Todas las opciones descriptas buscan un cambio en el comportamiento de los agentes emisores, variando en su nivel de coerción y en la medida en que trasladan los costos sociales (contaminación) al precio final de los productos. Ningún instrumento por sí solo, ni en la teoría ni en la práctica, es capaz de solucionar el problema del cambio climático. Cada uno en particular presenta ventajas y desventajas, y puede funcionar mejor o peor en diferentes coyunturas. La mejor estrategia para el regulador, por lo tanto, es conocer bien las particularidades de las emisiones de su país o sector, y elegir la combinación de instrumentos tal que: proyecte una línea clara en términos de objetivos ambientales con el efecto de dar señales previsibles al sector privado y potenciar las inversiones en nuevas tecnologías; y al mismo tiempo, apoye a los sectores en los cuales las mejoras ambientales no son comercialmente viables en ausencia de una regulación específica que las promueva.
** Jorgelina Salvo es economista, alumna de la Especialización en Derecho y Economía del Cambio Climático de FLACSO Argentina y consultora en la Unidad para el Cambio Rural (UCAR) del Ministerio de Agroindustria.
*** El artículo se basa en un informe preparado para la Tercera Comunicación de Cambio Climático de la República Argentina, al cual puede acceder haciendo click aquí.