Los escenarios de negociación con el FMI
Artículo de Arturo Laguado Duca, profesor e investigador del Área Estado y Políticas Públicas de la FLACSO Argentina, sobre los diferentes escenarios de conflicto que plantea el acuerdo con el FMI en nuestro país.
Publicado en diciembre de 2021.
Sitio web del Área EyPP, Sección Papeles de coyuntura.
http://politicaspublicas.flacso.org.ar/
Usualmente las negociaciones con el FMI son un evento luctuoso para un país, pero, pocas veces, alcanzan el nivel de dramatismo que tienen las que actualmente adelanta la Argentina. No es exagerado afirmar que el acuerdo con el FMI constituirá un caso típico de pathdependence[1] dónde se pone en juego el desarrollo futuro del país por varios años. Cualquiera sea el resultado del acuerdo con el FMI, éste abrirá diferentes escenarios de conflicto pues, en última instancia, los diversos caminos al desarrollo no son sino el índice de los conflictos históricos por la apropiación de la renta social. En resumen, el acuerdo con el FMI abrirá distintos escenarios de conflicto con diferente incidencia en el desarrollo nacional. Grosso modo, en la actualidad se perfilan tres escenarios:
Acuerdo obsecuente
Un primer escenario es aquel dónde el organismo multilateral impone todas sus condiciones en los términos tradicionales de sus “recomendaciones”. Dada la historia de su intervención en la Argentina –tal cual lo ilustra Alfredo Zaiat retomando a Noemí Brenda[2]– su injerencia desde el retorno de la democracia a la fecha ha desembocado en gravísimas crisis económicas y sociales: hiperinflación con Alfonsín, estallido de la convertibilidad de Menem/De la Rúa, fuga masiva de capitales y deuda impagable con Macri. Una historia de fracasos que comienza con el ingreso de Argentina a la institución durante la dictadura de la autodenominada Revolución Libertadora[3]. Por este es lícito llamar a este camino el del acuerdo obsecuente.
En este caso la negociación cerraría en los canales típicos de los acuerdos de facilidades extendidas que suele cerrar el FMI, donde la palabra estabilización (un eufemismo para ajuste) ocupa un lugar central. Este ajuste, más o menos encubierto, pasaría por la reducción del déficit fiscal por la vía del gasto público, restricción a la asistencia del BCRA al Tesoro, reducción de la brecha entre el dólar oficial y paralelo -es decir, devaluación- y mayor desregulación de la economía[4]. Todas estas medidas, tendientes a garantizar el repago de la deuda en 10 años implican, también, un cepo al crecimiento económico del país.
En resumen, un camino que se caracterizaría por un severo ajuste, reduciendo al Estado a una ambulancia que sólo recogería a los moribundos dejados por la receta neoliberal mientras el ahorro nacional se destina a pagar la deuda rápidamente y a disciplinar a los actores políticos del país. Este escenario obturaría por mucho tiempo las posibilidades de desarrollo y sumaría un país más a la inestabilidad política regional. Este camino, además de incrementar los rasgos más desiguales de la estructura económica argentina, es políticamente inviable para el gobierno dado que, muy probablemente, desembocaría en una ruptura por izquierda del Frente de Todos y, sin duda, en un retorno del modelo financiero al gobierno, pero, en ese caso, aún más escorado hacia la derecha con el aporte discursivo de los ´libertarios´.
Que el gobierno opte por el camino del mal acuerdo es poco probable –aunque no imposible- y así lo ha manifestado el Presidente. Paradójicamente, la inestabilidad política regional es un factor que ayuda al gobierno en la negociación ante la preocupación de EE.UU. por las diferentes convulsiones que sacuden a América Latina.
Negociación en conflicto
El segundo escenario está dado por la negociación en conflicto. Este camino retoma la experiencia exitosa de la negociación comandada por Néstor Kirchner. Si bien su representación institucional más visible está en la agrupación Soberanxs, la propuesta de una negociación en default representa a amplios sectores de la militancia del FdT.
La base de este planteamiento es denunciar al FMI en la Corte Penal Internacional y cuestionar la legitimidad de la deuda contraída por Cambiemos dado que viola varios puntos del Convenio Constitutivo del organismo crediticio[5] que habría otorgado el monumental préstamo de 57 mil millones de dólares con la única intención de blindar la reelección de Macri[6]. Por otro lado, la utilización de las divisas giradas por el FMI que hicieran los funcionarios macristas -financiación de la fuga de divisas como lo ha reconocido el expresidente Macri cuando afirmó que la plata “La usamos para pagar a los bancos comerciales que se querían ir porque tenían miedo de que volviera el kirchnerismo[7]”- configuró lisa y llanamente una gigantesca estafa al país. De lo que se deduce que, quienes se apropiaron de esas divisas, son quienes deben pagar.
La propuesta de negociar en conflicto es profundamente ética y toca algunos puntos nodales que van más allá de la negociación con el FMI para intersecar con problemas históricos del desarrollo nacional. Sin embargo, su viabilidades limitada por aspectos económicos y políticos. En lo económico es poco realista encontrar financiación internacional por fuera de Occidente dado que, si bien en la renovación del swap de monedas de 2009 adelantada el año pasado, China no insistió -como lo hiciera entonces- en el requisito de acordar con el FMI, nada garantiza que la potencia oriental esté dispuesta a un fondeo del país en esas circunstancias. Es importante recordar que, si bien en 2006 Néstor Kirchner canceló la deuda contraída por los gobiernos neoliberales con el FMI en un pago, los compromisos adquiridos por la alianza Cambiemos son 5 veces superiores y, sobre todo, el escenario político nacional -y regional- es diferente.
Ciertamente las limitaciones de este escenario son también políticas. Es sabido que, a pesar de sus crujidos, la coalición gobernante ha logrado mantener su unidad. Dado que no hay consenso en el FdT de romper con el FMI -más bien hay una tendencia a un consenso en sentido contrario[8]– lo más probable es que este camino conduzca a una fractura del Frente y a una pérdida de sus débiles mayorías parlamentarias. En el marco de una derecha organizada y competitiva electoralmente -a diferencia de 2006- el quiebre de la coalición oficialista conduciría a un retorno de JxC al gobierno.
Sin embargo, si bien la negociación en conflicto no parece ser un escenario viable, muchas de las propuestas que se impulsan desde esta perspectiva deberían ser recogidas por el gobierno. De los énfasis de esta posición es necesario destacar la introducción de una pregunta central: ¿Quién pagará prioritariamente los costos de la fuga de divisas? Una pesquisa que desenmascare a los ganadores de la inmensa estafa que significó la colusión de los CEO’s en el gobierno durante la administración Cambiemos, los bancos y otras empresas fugadores de divisas y el FMI ,es urgente si se trata de estabilizar a futuro la ‘restricción externa’ que, según varias interpretaciones, es un subproducto de la exportación de divisas por medios legales e ilegales.
El periodista Raúl de la Torre informa que la balanza comercial durante los 22 meses del gobierno de Alberto Fernández tuvo un superávit de 18.500 millones de dólares. Sin embargo, el de cuenta corriente -es decir, comercio más pagos al exterior- es de 7.500 millones: 11.000 millones menos. Más del 50% de esos 11 mil millones, son resultado del pago de deuda privada. Deuda contraída durante el gobierno de Macri y, en buena proporción con sus casas matrices[9]. Brevemente, un descarado mecanismo de exportación de dólares subsidiados mientras el BCRA pena para acrecentar sus reservas.
En ese marco, es acertada la propuesta de Sobernxs de que una rigurosa investigación establezca “silas empresas y particulares que compraron los miles de millones de dólares entre los años 2017 y 2019, y especialmente a partir del préstamo del Fondo, tenían unpatrimonio declarado en la AFIP, que les permitiera efectuar ese tipo de inversiones[10]”, para identificar los ganadores de ese acuerdo espurio y cargar sobre ellos la sanción política, económica y social correspondientes. Aunque la negociación con el FMI no puede circunscribirse a este aspecto, sigue siendo válida la idea de instrumentar un Nunca Más de la deuda.
Acuerdo neodesarrollista
El tercer escenario sería el de un acuerdo neodesarrollista. El discurso de la coalición oficialista se basa en que para que la deuda sea sostenible, es necesario primero crecer. O, en otras palabras, la deuda se pagará con crecimiento, no con ajuste. Para ello el gobierno espera que el FMI devuelva los 4.300 millones de dólares de los derechos especiales de giro que le entregara el organismo para paliar los efectos de la pandemia; un aumento sostenido en salud, educación y obras públicas; no a las reformas laborales y previsionales; la reducción del déficit se dará por crecimiento de la economía y la recaudación; conseguir apoyo crediticio del BM, el BID y el Banco de Desarrollo de A.L. además del proporcionado por otros países por swap de monedas; y que cualquier mejora que en el futuro acordara el FMI con terceros países, se extendería a la Argentina[11].
En la perspectiva del Poder Ejecutivo, este escenario sería, si no un buen acuerdo -eso es imposible con el FMI- el mejor para que la negociación no introduzca rigideces institucionales que tejan hacia el futuro un camino de dependencia continuada (pathdependence).
En esa lógica el objetivo del gobierno pasaría por ampliar la recaudación en lugar contraer el gasto público, para lo cual se espera incrementar las exportaciones no tradicionales (gas, litio, software) gracias a una política de incentivos[12]. El alcance y la magnitud de esa política debería estar reflejada en el plan plurianual que se enviará próximamente al Congreso.
Ciertamente las señales del FMI y de su principal accionista -EE. UU.- respecto a escuchar las demandas argentinas han sido ambiguas. Del clima amistoso inicial se pasó a un enfriamiento de la mano del ataque interno contra la directora del organismo, KristalinaGiorgieva, para, recientemente, dar señales de comprensión a los reclamos de la Argentina. Al menos así puede interpretarse la autocrítica implícita en el informe ex post del FMI sobre una supuesta falta de firmeza del Staff “en alertar sobre los riesgos de una remoción rápida de las restricciones a la cuenta capital y sobre la necesidad de fortalecer la macroeconomía para que esa apertura sea sostenible”[13] o el reconocimiento de la fuerte recuperación económica del país y la importancia de que ésta se sostenga de manera duradera para “la mejora en las condiciones sociales y laborales”[14].
En el mismo sentido pueden interpretarse las afirmaciones de Juan Sebastián González -hombre de confianza y consejero de Biden para América Latina- quien afirmó que había “estudiado las relaciones dela Argentina con el FMI”, y luego de citar a autores críticos del accionar del organismo en el país, aseveró que “El FMI ha aprendido que no siempre es posible usar un modelo para prescribir políticas macroeconómicas en un entorno político, se deben tener en consideración el contexto nacional y las dotaciones factoriales. A fin de cuentas, los argentinos deben poder idear un plan”. Para concluir que “necesitamos estabilidad en la región, Brasil y Argentina son muy importantes para nosotros[15]“.
Obviamente que estas señales ‘amigables’ no garantizan que el FMI o el presidente Biden vayan a apoyar las pretensiones argentinas y, con seguridad, de darse, este apoyo no sería sin costo. Mínimamente implicará una limitación en la autonomía del país para trazar su política exterior, lo que pone en primer plano las capacidades de la Cancillería para mantener el delicado equilibrio que la competencia por la hegemonía mundial exige.
Según informa el periódico oficialista Página12, varias de las demandas argentinas han sido aceptadas por el FMI, a saber: 1)enfatizar en el crecimiento del PBI y no en la contracción del gasto; 2)gradualidad en la reducción del déficit; 3)el apoyo del FMI a la tramitación de créditos con la comunidad internacional, el BID y el BM; 4)apoyo al acuerdo de precios que impulsa el Secretario de Comercio Interior y 5) apoyo a la inversión directa no especulativa, sin exigir la liberalización de capitales. No se ha discutido aún la revisión de las sobretasas pedida por la Argentina.[16]
Aperturas
Posiblemente el resultado de las negociaciones sea una combinación de los tres escenarios bosquejados más arriba. Sin embargo, dependiendo de cuál se acerque más al acuerdo final, implicará la constitución de diferentes arenas políticas y, por tanto, de desarrollo. En todo caso, el acuerdo no debe tomarse como el final de la pulseada con el FMI -y mucho menos de los conflictos para el desarrollo- sino la disposición del tablero en que éstos se desarrollarán en los próximos años. Aunque un acuerdo neodesarrollista parece la mejor opción dadas las condiciones actuales, este escenario de conflicto también implica desafíos de distinta índole para el gobierno.
Sin duda apostar a un modelo de desarrollo que trascienda el mercado interno y apueste a diversificar las exportaciones es un camino virtuoso para el país. Pero, como lo recordó CFK en la Plaza de la Democracia, si este modelo no va acompañado de un incremento de la capacidad recaudadora del Estado, continuará la fuga de capitales y, con ella, los males de la economía bimonetaria.
En esa lógica, una persecución sistemática a la evasión y el contrabando de cereales permitirían acrecentar la recaudación en millones de dólares sin necesidad de incrementar las retenciones cuyo costo político es conocido. Los recientes decomisos de la AFIP son una señal positiva en ese sentido. La discusión por la administración del río Paraná, aún irresuelta, debe enmarcarse en ese objetivo.
La propuesta de Soberanxs de investigar la deuda privada y sancionar económicamente la fuga de capitales y la evasión impositiva tendría un importante componente redistributivo y un alto contenido político. De la misma manera que el Nunca Más permitió el fortalecimiento de las instituciones democráticas, no hay desarrollo posible sin combatir estos flagelos. Adicionalmente, al componente recaudatorio se le agregaría la posibilidad de poner en discurso el plan de desarrollo del gobierno mostrando que, quienes se beneficiaron del endeudamiento, serán los que pagarán más.
El presidente Alberto Fernández ha sido enfático en que su modelo de desarrollo no es financiero sino industrialista. Pero, sea por principios éticos o por racionalidad política, la recuperación económica macro es de poca utilidad para legitimar un proyecto en los plazos que exige la democracia argentina. En otras palabras, el gobierno tiene que evitar caer en el cuello de botella que hizo naufragar los proyectos industrialistas del desarrollismo del siglo XX: aplazar las demandas populares en aras de la recuperación económica. Es bueno recordar que en un proyecto nacional-popular las instituciones afines al desarrollo no son sólo el mercado -perspectiva con la que acordaría Alberto Fernández-, ni las que lo regulan. Como recuerda Rodik, son fundamentales las instituciones legitimadoras del mercado[17], en este caso, aquellas que garanticen mejores condiciones de vida para toda la población.
El Plan Plurianual, próximo a ingresar al parlamento, debería especificar metas no sólo de crecimiento o de inflación, sino también y en lugar central, metas sociales que consideren crecimiento del empleo, recuperación del salario, entre otras. Y, sobre todo, que su discusión trascienda al Congreso para alcanzar a la sociedad toda. Retomar la vinculación entre política y economía permitiría un relanzamiento discursivo y, sobre todo, una mayor legitimación en sus acciones de gobierno.
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[1]El concepto de pathdependence es usado por la Ciencia Política –especialmente por el institucionalismo histórico-, para referirse a las rigideces institucionales que han condicionan el desarrollo de las naciones. Se suele traducir, de manera ambigua, como “trayectorias dependientes” lo que no ilumina el alcance del concepto. Por ese motivo mantenemos la expresión anglosajona.
[2] https://www.pagina12.com.ar/387181-acuerdo-con-el-fmi-la-mision-de-conseguir-el-menos-malo-de-l
[3] https://www.pagina12.com.ar/387181-acuerdo-con-el-fmi-la-mision-de-conseguir-el-menos-malo-de-l
[4] https://revistacrisis.com.ar/notas/y-si-no-le-pagamos-al-fondo
[5] Brevemente, Soberanxs afirma que el FMI violó varios de los artículos de su carta constitutiva, principalmente los los artículos 1, 5, 6, dónde se establece que el monto del préstamo sea proporcional a la capacidad de repago del país y que los fondos otorgados por el organismo sean efectivamente usados para el fin que fueron solicitados, evitando principalmente la fuga de capitales. En caso de no cumplirse con estos requisitos, el staff técnico del FMI -que tenía oficinas en el país- debería advertirle al país prestatario y, de no obtener respuesta, suspender el préstamo. https://ar.radiocut.fm/audiocut/tognetti-9-diciembre-1/
[6] https://es.scribd.com/document/544421300/El-documento-de-Soberanxs#fullscreen&from_embed
[7] https://www.pagina12.com.ar/380378-macri-reconocio-que-el-dinero-del-fmi-financio-la-fuga
[8] https://www.ambito.com/economia/fmi/acuerdo-el-dudas-los-numeros-y-los-tiempos-martin-guzman-n5332604
[9] El mismo periodista informa también que sobre el total del monto de la deuda privada, 80 mil millones de dólares, aproximadamente, 33.400 millones son deudas con casas matrices o sucursales externas. Los bancos son quienes más recurrieron a esta figura. https://www.pagina12.com.ar/387053-la-deuda-externa-que-nadie-quiere-ver
[10] https://es.scribd.com/document/544421300/El-documento-de-Soberanxs#fullscreen&from_embed
[11] https://www.elcohetealaluna.com/el-subibaja/
[12] https://www.ambito.com/economia/exportaciones/el-gobierno-busca-incentivar-las-beneficios-inversiones-superiores-us500-millones-n5332079
[13]https://www.pagina12.com.ar/386998-los-documentos-de-la-autocritica-del-fmi-sobre-el-mega-credi
[14] https://www.baenegocios.com/economia/El-FMI-reconocio-avances-con-Argentina-y-focalizo-en-la-alta-inflacion-el-deficit-y-las-reservas-del-Central-20211210-0024.html
[15] https://www.pagina12.com.ar/388038-el-capitulo-rosca-del-acuerdo-con-el-fmi
[16] https://www.pagina12.com.ar/388746-exclusivo-los-5-puntos-claves-en-que-avanzo-el-acuerdo-con-e
[17] Rodrik. Dani y Arvind Subramanian; La primacía de las instituciones (y lo que implica), Finanzas & Desarrollo junio de 2003. https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/spa/2003/06/pdf/rodrik.pdf